Au paragraphe 223.2(1), la Loi de 2001 sur les municipalités exige que chaque municipalité se dote d’un code de déontologie à l’intention des membres du conseil et des conseils locaux. Il peut y avoir un seul code pour l’ensemble des membres, ou plusieurs codes régissant séparément les membres du conseil municipal et les membres des conseils locaux.
Les membres des conseils municipaux et locaux devraient tou(te)s recevoir de la formation afin de se familiariser avec le code de déontologie ou de conduite. De plus, ce code devrait être facilement consultable par le public, notamment sur le site Web de la municipalité.
Une fois le code de conduite établi pour les conseils locaux, la municipalité devrait recenser tous ses conseils locaux et s’assurer que tou(te)s leurs membres connaissent leurs obligations aux termes de ce code. Les conseils locaux comprennent les commissions de services municipaux, les commissions de transport, les conseils d’aménagement et les autres conseils, commissions, comités, organismes et offices locaux qui sont créés ou qui exercent un pouvoir en vertu d’une loi à l’égard des affaires ou des fins d’une ou de plusieurs municipalités.
En 2018, la Cour d’appel de l’Ontario a conclu que le Property Standards Committee et l’Election Compliance Audit Committee de la Ville de Hamilton n’étaient pas des conseils locaux aux fins des règles des réunions publiques, car ni l’un ni l’autre de ces organismes ne fournissaient de « services qui font partie intégrante du fonctionnement quotidien des activités » de la ville. En 2021, la Cour divisionnaire de l’Ontario a apporté des indications supplémentaires en ce sens, concluant que le Lesbian, Gay, Bisexual, Transgender and Queer Advisory Committee de la Ville de Hamilton était un conseil local. Dans sa décision, la Cour a souligné que la fonction du Comité visait « les activités et les objectifs » de la ville, en aidant celle-ci à s’acquitter de ses obligations envers tou(te)s les membres de la communauté. La Cour a conclu que le comité n’était pas un organisme « indépendant et/ou juridictionnel », et n’était pas non plus un comité ad hoc.
Nous avons eu connaissance de conseils locaux, notamment des conseils de gestion des secteurs d’aménagement commercial, qui ignoraient qu’ils étaient régis par un code de conduite et sous la surveillance d’un(e) commissaire à l’intégrité. Les municipalités devraient informer et soutenir ces organismes afin que leurs membres soient au fait de leurs obligations légales et à même de se conformer. Plus précisément, les municipalités devraient publier une liste de leurs conseils locaux.
Le Règlement 55/18 pris en application de la Loi de 2001 sur les municipalités exige que les codes de déontologie traitent des quatre questions suivantes :
-
Les dons, les avantages et les frais de représentation.
-
La conduite respectueuse, notamment la conduite envers les fonctionnaires et les employé(e)s[7].
-
Les renseignements confidentiels[8].
-
L’utilisation des biens de la municipalité ou du conseil local[9].
Au-delà de ces quatre questions, le conseil municipal est libre d’inclure des normes éthiques additionnelles pour régir ses membres et les membres des conseils locaux. Les municipalités devraient envisager l’inclusion de dispositions ou politiques supplémentaires dans leur code de conduite, notamment celles qui suivent.
Décorum lors des réunions
De façon générale, la conduite des membres pendant une réunion est régie par la présidence conformément au règlement de procédure de la municipalité ou du conseil local. Si une municipalité prévoit que son code s’applique au décorum lors des réunions, et autorise le(la) commissaire à l’intégrité à examiner les plaintes à ce sujet, cela devrait être précisé dans le code.
Utilisation des médias sociaux
Si une municipalité prévoit que son code s’applique à la conduite des membres sur les médias sociaux et d’autres plateformes en ligne – par exemple, la diffusion de renseignements et la communication avec le public –, cela devrait être clairement énoncé dans le code.
Communications au nom du conseil ou d’un conseil local
Le code de conduite peut prévoir si les membres peuvent communiquer au nom du conseil municipal ou d’un conseil local et, le cas échéant, quand et comment ils(elles) peuvent le faire, notamment dans les médias.
Conflits d’intérêts sortant du cadre de la Loi sur les conflits d’intérêts municipaux
La Loi sur les conflits d’intérêts municipaux s’applique spécifiquement aux conflits d’intérêts d’ordre pécuniaire, terme défini dans la Loi. Si une municipalité prévoit que son code de conduite s’applique aux conflits sortant du cadre de la Loi, cela devrait être explicitement énoncé. Le code pourrait par exemple s’appliquer aux situations où un(e) membre tente de tirer avantage de sa position en faveur d’une personne amie ou apparentée autre que ses parents, son(sa) conjointe ou ses enfants.
Harcèlement au travail
Il arrive qu’une plainte soulève des questions pouvant relever à la fois du code de conduite et de la politique municipale sur le harcèlement au travail. Nous avons reçu des plaintes de membres d’un conseil qui ignoraient si l’enquête les visant était menée en application du code de conduite ou d’une politique sur le harcèlement. Dans certains cas, le(la) commissaire à l’intégrité n’avait pas fait la distinction entre les deux, ou avait omis de préciser laquelle des procédures s’appliquait à son examen.
Le code de conduite devrait préciser si le(la) commissaire peut enquêter sur les plaintes pour harcèlement au travail ou si ces plaintes devraient être assujetties à un autre processus. Les politiques sur le harcèlement et la violence au travail devraient précisées si la politique s’applique aux membres des conseils municipal et locaux.
Sanctions
Aux termes des paragraphes 223.4(5) et (6) de la Loi de 2001 sur les municipalités, le(la) commissaire à l’intégrité peut recommander que le conseil municipal ou local inflige une sanction à un(e) membre (p. ex., une réprimande ou la suspension de la rémunération pour une période maximale de 90 jours) si le(la) commissaire a conclu que le(la) membre a contrevenu au code de déontologie. Les codes de conduite devraient faire état de ces sanctions légales.
Ainsi, les conseils ont le droit d’imposer une sanction à leurs membres ou aux membres d’un conseil local si le(la) commissaire à l’intégrité conclut qu’il y a eu contravention au code de conduite. Le conseil local peut également le faire à l’égard de la même contravention si le conseil municipal ne le fait pas [par. 223.4(6)].
Mesures correctives
En plus des sanctions à l’égard des contraventions au code de conduite, les commissaires à l’intégrité peuvent recommander au conseil municipal ou local d’imposer au(à la) membre concerné(e) des mesures correctives. Les tribunaux ont conclu, par exemple, qu’ils(elles) peuvent recommander « d’autres mesures » tant qu’il s’agit de mesures non pas punitives[10], mais correctives, légales et visant à garantir l’arrêt du comportement inapproprié[11], sans empêcher le(la) membre en cause de remplir ses fonctions[12]. Les municipalités qui souhaitent autoriser leur commissaire à l’intégrité à recommander de telles mesures – par exemple, des excuses au conseil ou aux plaignant(e)s, ou le retour de biens municipaux – devraient le préciser expressément dans leur code de conduite.
Protection contre les représailles
Les codes de conduite devraient préciser que les membres ne devraient pas se livrer à des représailles, ni faire de menaces de représailles, contre quiconque a déposé une plainte en vertu du code de conduite ou coopéré avec un(e) commissaire à l’intégrité pendant une enquête.
Coopération avec le(la) commissaire à l’intégrité
Les codes de conduite devraient clairement exiger que les membres du conseil municipal et des conseils locaux coopèrent avec le(la) commissaire à l’intégrité lors des enquêtes, et expressément leur interdire de faire ou de tenter de faire obstruction aux enquêtes du(de la) commissaire à l’intégrité. Le(la) commissaire pourra ainsi conclure que le défaut de coopérer pour son enquête constitue une contravention au code[13].
Extension au-delà du conseil municipal et des conseils locaux
Si une municipalité souhaite que son code de conduite s’applique aux membres des comités ne siégeant pas aux conseils municipal et locaux, il faut l’énoncer expressément dans le code.
Les municipalités devraient se doter de procédures et processus clairs pour le traitement des plaintes et des demandes d’enquête déposées auprès de leur commissaire à l’intégrité[14]. La plupart des plaintes reçues par l’Ombudsman au sujet des commissaires à l’intégrité concernent leurs processus ou l’absence de processus. De nombreuses plaintes auraient pu être évitées si la municipalité avait eu un protocole solide, équitable et flexible pour traiter les plaintes et les demandes d’enquête.
Les tribunaux ont reconnu que la municipalité était « maîtresse de ses propres procédures » pour ces questions[15]. Les municipalités sont libres de se doter d’un même protocole pour traiter les plaintes ayant trait au code de conduite et les demandes ayant trait à la Loi sur les conflits d'intérêts municipaux ou de deux protocoles distincts.
Adoption d’un protocole de plainte et d’enquête comme pratique exemplaire
En plus du code de conduite, chaque municipalité devrait adopter un processus clair pour toute personne qui dépose une plainte au sujet d’un(e) membre du conseil municipal ou d’un conseil local relativement au code de conduite, ou une demande d’enquête relevant de la Loi sur les conflits d’intérêts municipaux. Le protocole devrait énoncer pour le(la) commissaire à l’intégrité les modalités de traitement des plaintes et des demandes, de la réception au règlement final. Outre qu’ils présentent des balises utiles aux commissaires, ces protocoles informent les membres du public et les membres des conseils municipaux et locaux de la marche des choses.
Rendre les protocoles de plainte et d’enquête facilement accessibles au public
Les protocoles devraient être publiés – par exemple sur le site Web de la municipalité –et être facilement accessibles pour les membres du public.
Les municipalités devraient envisager l’intégration des dispositions suivantes à leurs protocoles de plainte ou d’enquête. Celles-ci s’appliquent tant aux questions relevant des codes de conduite qu’à celles relevant de la Loi sur les conflits d’intérêts municipaux.
Instructions concernant le traitement des plaintes
Les protocoles de plainte devraient comprendre des instructions pour le dépôt auprès du(de la) commissaire à l’intégrité d’une plainte relevant du code de conduite ou d’une demande d’enquête aux termes de la LCIM, ainsi que des renseignements sur la marche du processus. Ils devraient aussi donner des renseignements pour les personnes pouvant nécessiter des mesures d’adaptation afin de participer au processus.
Indépendance et discrétion
Les commissaires à l’intégrité sont censé(e)s exercer de façon indépendante les fonctions que leur attribue la municipalité [par. 223.3(1)]. Les protocoles de plainte devraient mentionner cette indépendance.
Nous savons que souvent, les membres du public ignorent que les commissaires à l’intégrité disposent d’un pouvoir discrétionnaire étendu. Par conséquent, les municipalités pourraient vouloir préciser que si une question n’est pas expressément inscrite dans le protocole, le(la) commissaire peut la traiter en exerçant son pouvoir discrétionnaire.
Preuve
Les municipalités et les conseils locaux sont tenus de fournir les renseignements ou l’accès à des biens dont le(la) commissaire à l’intégrité estime avoir besoin pour examiner une plainte, que l’enquête relève du code de conduite [par. 223.4(3) et (4)] ou de la LCIM [par. 223.4.1(10) et (11)]. Il devrait être précisé dans les protocoles de plainte que le(la) commissaire à l’intégrité peut recueillir les renseignements supplémentaires, y compris des témoignages et des documents, qu’il(elle) juge nécessaires[16].
Confidentialité
Les commissaires à l’intégrité sont tenu(e)s de garder le secret sur toutes les questions dont ils(elles) prennent connaissance dans l’exercice de leurs fonctions [par. 223.5(1)]. Cette obligation de garder le secret prime sur les dispositions de la Loi sur l’accès à l’information municipale et la protection de la vie privée[17] [par. 223.5(3)]. Cela dit, le(la) commissaire à l’intégrité peut divulguer des renseignements dans certains cas particuliers prévus par la Loi[18]. Lorsqu’il(elle) fait rapport à la municipalité ou à un conseil local sur la question de savoir si un(e) de ses membres a contrevenu au code de déontologie, par exemple, il(elle) « peut divulguer dans son rapport les questions qu’il estime nécessaires aux fins de celui-ci » [par. 223.6(2)].
Il devrait être écrit dans les protocoles de plainte ou d’enquête que les renseignements obtenus par les commissaires à l’intégrité sont confidentiels dans les limites permises par la loi. Ces protocoles devraient accorder aux commissaires le pouvoir discrétionnaire de décider quels renseignements divulguer compte tenu des circonstances locales[19].
Par souci d’équité procédurale, le(la) membre d’un conseil municipal ou local faisant l’objet d’une plainte devrait être informé(e) de la teneur des allégations afin d’avoir une possibilité équitable d’y répondre. Le(la) commissaire peut répondre à cette exigence en communiquant les motifs généraux de la plainte, sans qu’il soit nécessaire d’en divulguer le détail, de communiquer les éléments de preuve ou d’identifier les témoins[20].
Les protocoles de plainte devraient préciser que les commissaires peuvent divulguer ces renseignements, selon ce qu’ils(elle) considèrent nécessaire, quand ils(elles) informent le(la) membre sur les allégations à son sujet, et quand ils(elles) rapportent leurs conclusions au conseil municipal ou local.
Refus d’entreprendre une enquête ou arrêt d’enquête
Les protocoles de plainte devraient accorder aux commissaires à l’intégrité le pouvoir discrétionnaire de mettre fin ou de refuser de commencer une enquête dans certains cas, notamment quand :
-
la question n’est pas du ressort du(de la) commissaire à l’intégrité;
-
la plainte ou la demande est frivole, vexatoire ou faite de mauvaise foi;
-
la question a déjà été ou est actuellement traitée par le(la) commissaire ou assujettie à un autre processus (p. ex., instance judiciaire ou enquête sur un cas de harcèlement au travail);
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il est évident que même si les allégations sont prouvées, aucune contravention au code de déontologie ou à la Loi sur les conflits d’intérêts municipaux ne pourrait être constatée.
Les municipalités peuvent également conférer aux commissaires le pouvoir discrétionnaire d’arrêter une enquête s’il leur semble que la question ne justifie aucune action supplémentaire ou qu’il ne serait pas dans l’intérêt public de poursuivre la procédure.
Les protocoles de plainte devraient préciser clairement si les commissaires à l’intégrité peuvent ou non exercer leur pouvoir discrétionnaire de refuser d’enquêter ou d’arrêter l’enquête à toute étape du processus. Il devrait également y être exigé que les commissaires informent les plaignant(e)s par écrit de leur décision (ainsi que les membres faisant l’objet des allégations s’il y a lieu) et leur en communiquent les raisons en mentionnant les renseignements examinés.
Règlement informel
Les municipalités devraient envisager d’inclure des solutions de médiation ou de règlement informel dans leurs protocoles de plainte ou d’enquête. L’établissement d’un mécanisme informel parallèle au processus officiel de traitement des plaintes donne une latitude aux commissaires quant aux modes de règlement d’une question, et cela peut faire économiser temps et argent pour toutes les parties concernées.
Par ailleurs, les protocoles devraient opérer une distinction claire entre les mécanismes de règlement informel d’une plainte et les enquêtes officielles, et décrire clairement les processus pour chacun de ces modes. Les municipalités sont libres de préciser qu’il n’est pas obligatoire d’engager le processus de règlement informel avant d’entamer une enquête officielle sur la plainte.
Les municipalités devraient procéder avec prudence si elles comptent autoriser leur commissaire à l’intégrité à régler de façon informelle les demandes d’enquête concernant une contravention alléguée à la Loi sur les conflits d’intérêts municipaux. Même si leur protocole d’enquête prévoit un mécanisme de résolution informelle, un délai strict de 180 jours s’applique toujours aux enquêtes relevant de la LCIM [par. 223.4.1(14)]. Ce délai commence à la date de réception de la demande dûment remplie, que le(la) commissaire décide ou non d’enclencher un processus d’examen informel.
Contravention à une autre loi
Si le(la) commissaire à l’intégrité juge, lors d’une enquête, qu’il y a des motifs raisonnables de croire qu’il y a eu contravention au Code criminel ou à une autre loi, à l’exception de la Loi sur les conflits d’intérêts municipaux, il(elle) doit immédiatement renvoyer l’affaire à l’autorité compétente et suspendre son enquête « jusqu’à ce que l’enquête policière et l’accusation qui peuvent s’ensuivre aient fait l’objet d’une décision définitive ». Il(elle) doit également faire rapport de la suspension au conseil [art. 223.8]. Il(elle) peut reprendre son enquête une fois les accusations traitées de façon définitive. La Cour a donné l’explication suivante dans Di Biase v. Vaughan :
[Traduction]
« Le fardeau de la preuve dans une affaire pénale est plus lourd que dans une affaire civile. Cela signifie que le service de police peut décider de ne pas porter d’accusations, ou que les accusations peuvent être rejetées faute de pouvoir être prouvées hors de tout doute raisonnable. Une conduite qui ne peut pas être prouvée hors de tout doute raisonnable peut toutefois l’être selon la prépondérance des probabilités, de sorte qu’une contravention au code déontologie peut être prouvée même s’il y a eu acquittement ou décision de ne pas porter les accusations au pénal[21]. »
Les protocoles de plainte devraient refléter cet état du droit, et prévoir un processus suivant lequel les commissaires à l’intégrité peuvent reprendre leur enquête après la fin d’une enquête policière ou le rejet des accusations.
Pouvoirs d’enquête publique
Les protocoles de plainte ou d’enquête devraient préciser qu’un(e) commissaire à l’intégrité peut décider d’exercer les pouvoirs prévus aux articles 33 et 34 de la Loi de 2009 sur les enquêtes publiques[22] lors d’une enquête relative au code de déontologie [par. 223.4(2)] ou d’une enquête relevant de la LCIM [par. 223.4.1(9)]. Ces pouvoirs comprennent celui de sommer toute personne de donner, sous serment ou par affirmation solennelle, des témoignages ou de produire des documents.
Tenue de livres
Les protocoles de plainte ou d’enquête devraient préciser quels documents les commissaires à l’intégrité doivent conserver et pour combien de temps ils(elles) doivent le faire (p. ex., la plainte initiale, la correspondance liée au dossier, les preuves recueillies et les rapports produits).
Élections municipales
Les protocoles de plainte ou d’enquête devraient expliquer les règles spéciales s’appliquant aux périodes d’élection municipale ordinaire. Par exemple, entre le jour de la déclaration de candidature et le jour du scrutin :
-
aucune plainte pour une contravention alléguée à un code de déontologie ni aucune demande d’enquête relevant de la LCIM ne peuvent être adressées aux commissaires à l’intégrité [par. 223.4(9)1., par. 223.4.1(3)];
-
il est interdit aux commissaires, dans un rapport, de donner leur avis sur une contravention alléguée à un code de déontologie, et les municipalités et conseils locaux ne peuvent pas étudier la question de savoir s’il convient d’infliger une sanction pour contravention à un code de déontologie [par. 223.4(9)2. et 3.];
-
si un(une) commissaire n’a pas terminé son enquête sur un cas relevant du code de déontologie ou de la LCIM avant le jour de la déclaration de candidature en vue d’une élection ordinaire, il(elle) doit la terminer ce jour-là [par. 223.4(7), par. 223.4.1(12)]. S’il(si elle) la termine, il(elle) ne peut pas en commencer une autre à l’égard de la même question, à moins que, dans les six semaines après le jour du scrutin lors de l’élection, la personne qui lui a adressé la plainte ou la demande ou le(la) membre dont la conduite est en cause lui demande par écrit de commencer une telle enquête [par. 223.4(8), par. 223.4.1(13)].
Certaines procédures spécifiques devraient être intégrées aux protocoles de plainte concernant une contravention alléguée d’un(e) membre d’un conseil municipal ou local au code de conduite. Ces procédures sont à distinguer de celles s’appliquant à une enquête sur une contravention alléguée à la Loi sur les conflits d’intérêts municipaux, lesquelles sont traitées plus loin.
Éliminer les obstacles aux plaintes
Il ne devrait pas y avoir d’obstacles au dépôt d’une plainte auprès du(de la) commissaire à l’intégrité, comme des frais ou de lourdes formalités administratives (p. ex., affidavit sous serment du(de la) plaignant(e)). Les municipalités imposent parfois de telles conditions afin de décourager les plaintes frivoles ou vexatoires. Or, elles devraient plutôt donner aux commissaires à l’intégrité le pouvoir discrétionnaire de rejeter une plainte pour ces raisons-là.
L’Ombudsman a fortement et répétitivement dénoncé la pratique d’imposer des frais de plainte, car cela pénalise le(la) plaignant(e) dans l’exercice de ses droits légaux et peut empêcher quelqu’un de déposer une plainte légitime. Il a souligné que cela « va entièrement à l’encontre de l’intention première de la mise en place d’un(e) commissaire à l’intégrité, qui est de promouvoir la légitimité démocratique et la confiance du public au niveau local[23]. » Plusieurs municipalités ont aboli ces frais et modifié leur code de conduite à la lumière de cette prise de position.
Le protocole de plainte ne devrait pas exclure personne
Il ne devrait y avoir aucune restriction quant aux personnes qui peuvent déposer une plainte, que la personne habite sur le territoire de la municipalité ou non. De plus, la Loi de 2001 sur les municipalités n’interdit pas aux membres du personnel municipal de déposer une plainte auprès du(de la) commissaire à l’intégrité[24]. Les protocoles de plainte ou d’enquête devraient préciser si les plaintes anonymes sont acceptables ou non, et si le(la) commissaire peut à sa discrétion protéger l’identité des plaignant(e)s.
Prévoir des délais raisonnables pour le dépôt d’une plainte
La Loi de 2001 sur les municipalités ne prévoit aucun délai pour le dépôt d’une plainte concernant une contravention alléguée à un code de conduite. Les municipalités sont libres d’en imposer un aux plaignant(e)s, mais les protocoles de plainte devraient toutefois laisser aux commissaires à l’intégrité le pouvoir discrétionnaire et la latitude d’accepter une plainte en dehors de ce délai selon les particularités du dossier.
Prévoir des délais raisonnables pour l’examen d’une plainte
La loi n’impose aucun délai aux commissaires à l’intégrité pour l’achèvement d’une enquête concernant une plainte relative à un code de conduite, à la différence des affaires relevant de la LCIM, qui sont assujetties à des délais stricts[25]. Toutefois, les longs temps d’attente peuvent miner la confiance du public dans le processus de plainte, et nous recevons souvent les plaintes de membres du public mécontent(e)s du temps que certain(e)s commissaires prennent pour effectuer leur examen.
Afin de garantir une plus grande responsabilisation et de voir à ce que toutes les parties sachent à quoi s’attendre, les protocoles de plainte devraient fixer des délais raisonnables pour l’envoi d’une réponse par les commissaires à l’intégrité aux plaintes relatives aux codes de conduite. Il devrait y avoir des délais pour :
-
l’accusé-réception de la plainte;
-
la réalisation de l’examen préliminaire;
-
la mise en branle d’un mécanisme de règlement informel (s’il y a lieu);
-
la conduite de l’enquête (s’il y a lieu) et la production du rapport.
Les commissaires à l’intégrité devraient aussi avoir la latitude de prolonger un délai si c’est nécessaire selon les circonstances du dossier. Les plaignant(e)s et les membres faisant l’objet d’une allégation devraient être informé(e)s par écrit de toute prolongation et des raisons de celle-ci, avec la mention d’une nouvelle date d’achèvement.
Prévoir un processus de rapport préliminaire
Les protocoles de plainte devraient comprendre un processus de rapport préliminaire. Par souci d’équité, les commissaires à l’intégrité devraient donner aux membres faisant l’objet d’une enquête la possibilité de prendre connaissance des conclusions préliminaires et d’y répondre avant la publication du rapport. Les protocoles de plainte devraient préciser comment et quand cette possibilité peut être donnée aux membres, et indiquer que le(la) commissaire devrait tenir compte de tous leurs commentaires avant de produire la version définitive du rapport. En général, seul(e) le(la) membre faisant l’objet d’une plainte a la possibilité de faire des observations au sujet des conclusions préliminaires du(de la) commissaire. Si la municipalité souhaite aussi accorder cette possibilité à d’autres parties, notamment les plaignant(e)s, il faut l’énoncer clairement dans le protocole.
Publication des rapports
Lorsque le(la) commissaire à l’intégrité présente au conseil municipal ou local le rapport de ses conclusions à l’issue d’enquêtes relatives à un code de conduite, la municipalité ou le conseil local est tenu mettre ces conclusions à la disposition du public [par. 223.6(3)] (p. ex., dans un ordre du jour publié). Les protocoles de plainte devraient préciser quand et comment ces rapports seront publiés.
Examen des rapports lors d’une réunion publique
Si le(la) commissaire à l’intégrité conclut qu’un(e) membre a enfreint le code de conduite, le conseil municipal ou local peut examiner le rapport du(de la) commissaire et voir s’il y a lieu d’infliger une sanction ou des mesures correctives ou les deux. La réunion devrait être publique, sauf si la question à discuter correspond exactement à l’un des cas d’exception aux règles des réunions publiques prévues au paragraphe 239(2) de la Loi de 2001 sur les municipalités. Cela devrait être indiqué dans le protocole de plainte.
Rendre compte du rôle du conseil
Si le(la) commissaire rapporte qu’un(e) membre du conseil ou d’un conseil local a contrevenu au code de conduite, le conseil municipal peut infliger une sanction ou des mesures correctives à cette personne. Si le conseil municipal ne le fait pas, alors le conseil local peut le faire pour cette contravention.
Les commissaires peuvent suggérer des sanctions ou mesures correctives particulières dans leurs rapports, mais c’est au conseil municipal ou local qu’il incombe de décider s’il y a lieu d’en imposer et, le cas échéant, d’en déterminer la teneur.
Comme la Cour l’a fait observer en 2021 dans une affaire concernant la Ville d’Ottawa, le conseil assume un rôle décisionnel lorsqu’il s’agit de déterminer s’il y lieu d’infliger une sanction à la lumière d’un rapport du(de la) commissaire[26], et les membres du conseil devraient s’acquitter de cette responsabilité avec équité et ouverture d’esprit (tout en reconnaissant qu’ils(elles) jouent aussi un rôle politique)[27]. C’est le(la) commissaire qui détermine si la plainte est fondée, mais il revient au conseil d’examiner le rapport du(de la) commissaire et d’y répondre[28]. Le conseil municipal ou local décide des mesures à adopter, y compris le vote d’une sanction ou mesure corrective adéquate.
Les protocoles de plainte devraient énoncer les rôles respectifs du(de la) commissaire et du conseil.
Mentionner le droit de participation du(de la) membre
Pour assurer l’équité du processus, les membres dont la conduite fait l’objet d’un rapport du(de la) commissaire à l’intégrité devraient bénéficier d’une possibilité raisonnable de s’adresser au conseil ou au conseil local au sujet du rapport et des éventuelles sanctions ou mesures correctives[29]. Même si le(la) membre ne peut voter sur la question, il(elle) peut tenter d’influencer la décision malgré son intérêt pécuniaire – cela est permis par une exception particulière prévue dans la LCIM [LCIM, par. 5(2.1)].
Les protocoles de plainte devraient préciser les modalités de réponse du(de la) membre à un rapport, notamment en indiquant si cette réponse se fera par écrit ou verbalement ou les deux.
Envisager un processus de réouverture d’enquête
Les municipalités peuvent décider d’accorder aux commissaires à l’intégrité le pouvoir discrétionnaire de rouvrir une enquête. Les protocoles de plainte devraient expliquer dans quelles circonstances une enquête peut être rouverte – par exemple dans les cas où de nouveaux éléments de preuve sont présentés – et le processus à suivre. Ils devraient aussi préciser le délai pour demander une réouverture d’enquête et le processus de reddition de compte au conseil.
Certaines exigences légales, qui s’appliquent spécifiquement aux demandes d’enquête concernant des contraventions alléguées relevant de la Loi sur les conflits d’intérêts municipaux, devraient être intégrées aux protocoles de plainte ou d’enquête.
Le commissaire « peut mener l’enquête qu’il estime nécessaire » [par. 223.4.1(7)] concernant les contraventions relevant de la LCIM, et tenir une réunion publique pour en discuter [par. 223.4.1(8)].
Expliquer qui peut faire une demande d’enquête
À la différence des cas relevant d’un code de conduite, seul(e) un(e) électeur(trice) (une personne ayant droit de vote lors d’une élection pour l’entité en question) ou une personne dont il peut être démontré qu’elle agit dans l’intérêt public peut demander au(à la) commissaire de mener une enquête concernant une prétendue contravention à la LCIM [par. 223.4.1(2)]. Les protocoles de plainte ou d’enquête devraient énoncer clairement ces exigences applicables aux demandes pour les cas relevant de la LCIM.
Indiquer les délais pour le dépôt d’une demande et pour l’enquête
Une demande d’enquête relevant de la LCIM ne peut être faite auprès du(de la) commissaire que dans les six semaines après que son auteur(e) a eu connaissance de la prétendue contravention [par. 223.4.1(4)] ou dans les six semaines après le jour qui suit le jour du scrutin si l’auteur(e) a eu connaissance de la prétendue contravention après le jour de la déclaration de candidature [par. 223.4.1(5)]. Ces délais devraient être indiqués dans les protocoles de plainte ou d’enquête.
En effet, les commissaires à l’intégrité ont un délai strict de 180 jours pour terminer une enquête sur un cas relevant de la LCIM [par. 233.4.1.(14)], et la Loi de 2001 sur les municipalités ne prévoit aucune prolongation. Les protocoles devraient préciser que le délai commence dès le jour où le(la) commissaire reçoit la demande dûment remplie. Aucun délai supplémentaire ne peut être consenti, que le(la) commissaire décide ou non d’effectuer un examen préliminaire ou d’entamer un processus de règlement informel.
Préciser la forme des demandes d’enquête
Les demandes d’enquête concernant une contravention alléguée relevant de la LCIM doivent être faites par écrit [par. 223.4.1(2)]. Elles doivent énoncer les motifs qui portent à croire que le(la) membre a contrevenu à la LCIM, et comporter une déclaration solennelle attestant que leur auteur(e) a eu connaissance de la contravention alléguée pendant les six semaines du délai applicable [par. 223.4.1(6)]. Ces exigences devraient être intégrées aux protocoles de plainte ou d’enquête.
Établissement du processus et des exigences d’achèvement d’une enquête
Une fois l’enquête terminée, le(la) commissaire peut, en vertu de l’article 8 de la LCIM, demander par voie de requête à un(e) juge de décider si le(la) membre a contrevenu à cette loi [par. 223.4.1(15)]. Il s’agit d’un pouvoir discrétionnaire; cette requête est facultative, même quand le(la) commissaire croit qu’il pourrait y avoir eu contravention à la Loi, mais l’auteur(e) de la demande doit en être avisé(e) [par. 223.4.1(16)].
Lorsqu’il(elle) prend cette décision, le(la) commissaire à l’intégrité doit publier un exposé des motifs à l’appui [par. 223.4.1(17)]. Les protocoles de plainte ou d’enquête devraient énoncer cette exigence et préciser où et comment le(la) commissaire mettra ses motifs à la disposition du public.
Si le(la) commissaire ne fait pas de requête, l’auteur(e) de la demande peut le faire directement. Il(elle) ne dispose que de six semaines pour ce faire, soit les six semaines qui suivent le premier en date des jours suivants : l’échéance des 180 jours dont dispose le(la) commissaire pour terminer son enquête, ou le jour où le(la) commissaire a avisé l’auteur(e) de la demande de son intention de ne pas présenter de demande par voie de requête à un(e) juge [LCIM, par. 8(3)][30].
Est irrecevable toute requête présentée après le sixième anniversaire du jour où la contravention alléguée a eu lieu [LCIM, par. 8(6)].
Vu ces délais, les protocoles de plainte devraient exiger que les commissaires avisent les auteur(e)s de demandes dès que possible après avoir terminé leur enquête ou décidé de ne pas adresser de requête à un(e) juge.
Chaque municipalité est tenue d’offrir les services d’un(e) commissaire à l’intégrité, soit en nommant quelqu’un à ce poste [par. 223.3(1)], soit en prenant les dispositions nécessaires pour que ces responsabilités soient assumées par le(la) commissaire d’une autre municipalité [par. 223.3(1.1) et (1.2)]. Le(la) commissaire n’est pas tenu(e) d’être un(e) employé(e) municipal(e) [par. 223.3(5)].
Les commissaires à l’intégrité s’occupent de dossiers complexes et délicats. Il importe qu’ils(elles) remplissent leurs fonctions de manière à inspirer la confiance du public et des membres dont ils(elles) surveillent la conduite. Il est également important que la municipalité se dote d’un processus de nomination formel et transparent.
Voici les pratiques exemplaires que les municipalités devraient envisager pour ces nominations.
Lors du processus de recrutement, les municipalités devraient recueillir le maximum de renseignements sur les services, les compétences, l’expérience et la disponibilité des candidat(e)s au poste de commissaire à l’intégrité, afin de prendre des décisions éclairées quant à leur qualification. Elles devraient tenir compte de facteurs comme l’expérience de travail auprès de collectivités locales, la connaissance du droit municipal ontarien, la compréhension du principe d’équité administrative et les aptitudes à la communication orale et écrite.
Au moment de nommer un(e) commissaire à l’intégrité ou de prendre des dispositions pour faire appel à celui(celle) d’une autre municipalité, les municipalités devraient procéder par résolution ou règlement interne. Par ailleurs, il y a lieu de nommer rapidement un(e) remplaçant(e) si le poste de commissaire à l’intégrité devient vacant, par exemple en raison d’un départ à la retraite ou de l’échéance du mandat de la personne titulaire du poste. Les tribunaux ont reconnu qu’un règlement de nomination pouvait s’appliquer rétroactivement[31].
L’établissement d’un mandat énonçant les responsabilités du(de la) commissaire à l’intégrité peut aider les membres du conseil, le public, et la personne titulaire du poste elle-même, à mieux comprendre son rôle et les processus à suivre.
Le mandat devrait renfermer l’information suivante :
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Obligations du(de la) commissaire à l’intégrité, notamment celle de rendre compte au conseil municipal;
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Indépendance du(de la) commissaire à l’intégrité dans l’exercice de ses fonctions;
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Portée des questions sur lesquelles le(la) commissaire peut enquêter, y compris le code de déontologie et toute responsabilité supplémentaire confiée par le conseil;
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La question de savoir si oui ou non et quand le(la) commissaire à l’intégrité peut déléguer ses fonctions et la procédure à suivre pour ce faire. Une délégation doit se faire par écrit, envers quiconque, à l’exception d’un membre du conseil [par. 223.3(3)];
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Indemnisation du(de la) commissaire comme la Loi l’exige au paragraphe 223.3(6);
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Le paiement par la municipalité ou le conseil local des frais de présentation d’une requête à un(e) juge par le(la) commissaire en vertu de la LCIM [par. 223.4.1(18)], et la question de savoir si les frais d’appel connexes seront payés aussi;
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Les circonstances dans lesquelles le(la) commissaire peut être démis(e) de ses fonctions ou remplacé(e), y compris ce qu’il adviendra des enquêtes en cours si cela se produit.
Afin de renforcer leur indépendance et de réduire le risque d’ingérence politique, les commissaires à l’intégrité devraient être nommé(e)s pour un mandat fixe et pouvoir être démis(es) de leurs fonctions par le conseil. Le conseil devrait pouvoir renouveler ou prolonger le mandat du(de la) commissaire; de même, il devrait avoir le droit de le(la) démettre de ses fonctions ou de le(la) remplacer si cela s’avère nécessaire, une décision qui, le cas échéant, devrait être éclairée et fondée sur des preuves.
Les municipalités devraient exiger que les commissaires à l’intégrité, comme condition de leur nomination, déclarent l’absence de tout conflit d’intérêts potentiel, notamment pour intérêts financiers, qui soit susceptible de compromettre leur impartialité dans l’exercice de leurs fonctions. Les municipalités devraient leur imposer l’obligation permanente de déclarer tout conflit d’intérêts potentiel pouvant survenir en cours de mandat, et définir le processus de déclaration.
Le(la) commissaire à l’intégrité devrait maintenir la plus grande indépendance possible, réelle et perçue, par rapport au conseil municipal, aux conseils locaux et au personnel municipal. Il devrait lui être interdit de remplir d’autres fonctions ou responsabilités pour la municipalité pendant la durée de son mandat, notamment celles de conseiller(ère) juridique, greffier(ère) municipal(e), enquêteur(se) sur les cas de harcèlement au travail ou conseiller(ère) en politique.
Lorsqu’un(e) commissaire à l’intégrité cumule plusieurs fonctions pour une municipalité, cela vient avec un important risque de susciter de la confusion et de la méfiance chez le public et d’engendrer une situation de conflit d’intérêts réel ou perçu. Cette pratique est à éviter, car elle mine la confiance du public dans l’indépendance des commissaires à l’intégrité et dans l’impartialité de leurs décisions.
Notre Bureau a reçu une plainte concernant le processus d’enquête suivi par une commissaire à l’intégrité[32]. La municipalité n’avait aucun protocole de plainte en place. La commissaire a déclaré à mon Bureau avoir adopté ses propres pratiques pour l’examen des plaintes. Cependant, le public et les membres du conseil ne savaient pas clairement quel processus serait suivi. Notre personnel a communiqué avec les fonctionnaires municipaux(ales), puis la municipalité a adopté un protocole de plainte qui établit formellement le processus.
Un groupe de résident(e)s s’est plaint à l’Ombudsman du fait qu’un commissaire à l’intégrité avait mis fin à une enquête parce que les mêmes allégations faisaient l’objet d’une enquête par la police locale, mais n’avait pas rouvert le dossier lorsque la police a classé l’affaire. Au bout du compte, le conseil municipal a soumis de nouveau le dossier au commissaire à l’intégrité, et modifié le code de conduite municipal en y précisant que si le dossier d’une plainte est clos en raison d’une enquête par une tierce partie, il devrait être rouvert une fois l’enquête tierce terminée.
Nous avons communiqué avec une municipalité qui n’autorisait pas les non-résident(e)s à déposer des plaintes auprès du commissaire à l’intégrité, à la suite d’un signalement d’une non-résidente concernant une interaction avec une membre du conseil municipal qui agissait dans le cadre de ses fonctions officielles. L’Ombudsman a écrit à la municipalité pour l’inciter à abolir cet obstacle au dépôt d’une plainte, ce que le conseil a refusé de faire. L’Ombudsman suit toujours cette affaire de près.
Depuis un an et demi sans nouvelles de sa plainte auprès du commissaire à l’intégrité au sujet de la conduite d’une membre du conseil, un homme a communiqué avec notre Bureau. Notre équipe a constaté que le protocole de plainte de cette municipalité ne prévoyait aucun délai, et a communiqué avec le personnel municipal à propos de ce cas de longue attente. La municipalité a invité le commissaire à terminer son enquête. Celui-ci a publié un rapport d’enquête peu après.
Un membre du conseil s’est adressé à nous pour se plaindre du fait que la commissaire à l’intégrité ne lui avait pas laissé la possibilité de lire son rapport avant de le publier, estimant cela injuste. Nous avons communiqué avec la municipalité à ce sujet et discuté des pratiques exemplaires pour ce qui est de laisser aux membres la possibilité de répondre aux allégations. La municipalité a alors adopté un protocole de plainte qui prévoit un processus de production de rapports préliminaires.
Nous avons reçu la plainte d’une personne s’étant sentie incapable de déposer une plainte auprès de la commissaire à l’intégrité, car les faits allégués concernaient directement des conseils que la commissaire avait donnés à un membre du conseil quand elle était greffière municipale. Nous avons souligné que le cumul de plusieurs fonctions pour une même municipalité n’entrait pas dans les pratiques exemplaires des commissaires.
Une commissaire à l’intégrité était également conseillère en gouvernance externe pour la même municipalité. Lors d’une enquête sur une réunion à huis clos à laquelle la commissaire était présente, nous avons constaté qu’il était difficile de savoir si elle y avait assisté en tant que commissaire à l’intégrité ou conseillère en gouvernance externe, et que ce flou était source de confusion et d’inquiétude quant à savoir s’il était justifié de tenir la réunion à huis clos.
[1] LO 2001, chap. 25. Voir partie V.1, Responsabilisation et transparence. La Loi de 2006 sur la cité de Toronto, LO 2006, chap. 11, annexe A, renferme des dispositions au sujet du(de la) commissaire à l’intégrité de la cité de Toronto. Dans le présent guide, seules sont mentionnées les dispositions de la Loi de 2001 sur les municipalités.
[2] La version anglaise de la Loi de 2001 sur les municipalités fait référence à des « codes of conduct », que la Loi traduit par « codes de déontologie ». Certaines municipalités utilisent ce terme, mais beaucoup d'autres ont des codes de « conduite ». Nous avons utilisé « conduite » dans ce guide, sauf dans les références à la Loi. Les mots anglais « inquiry » et « investigation » sont souvent employés comme synonymes dans la Loi, et sont traduits tous deux par « enquête » dans la version française. Cette solution est reprise dans le présent guide.
[3] LRO 1990, chap. M.50.
[4] Il y a exception à la LCIM quand la discussion porte sur la question de savoir s’il y a lieu d’imposer une pénalité à un(e) membre ayant, d’après le(la) commissaire à l’intégrité, enfreint le code de déontologie : Loi sur les conflits d'intérêts municipaux, LRO 1990, chap. M.50, par 5(2.1) et 5.2(2). Dans ce cas, le(la) membre peut participer à la réunion portant sur la question de la pénalité ou tenter d’influencer la décision, mais il lui est interdit de voter sur l’affaire.
[5] Loi sur l’ombudsman, LRO 1990, chap. O.6, par 14(4.4).
[6] Ibid, par. 14(2) et (4.5).
[7] Le code de conduite devrait contenir mention des autres politiques et règlements applicables, notamment la politique, prescrite par la Loi de 2001 sur les municipalités à l’article 270, sur les liens entre les membres du conseil et les fonctionnaires et employé(e)s de la municipalité.
[8] Le code peut expressément exiger que les membres gardent confidentiels les renseignements discutés lors d’une réunion à huis clos.
[9] Règl. de l’Ont. 55/18, art 1.
[10] Magder v. Ford, 2013 ONSC 263 au para 67; Dhillon v. The Corporation of the City of Brampton, 2021 ONSC 4165 au para 94 [Dhillon].
[11] Ibid au para 87.
[12] Villeneuve v. North Stormont (Township), 2022 ONSC 6551 au para 59 [Villeneuve].
[13] Dhillon, supra note 10 aux paras 69–76.
[14] De nombreuses municipalités désignent ces documents « protocoles de plainte » parce qu’ils portent sur la réception et le traitement des plaintes relativement au code de conduite ou des demandes d’enquête aux termes de la LCIM. D’autres parlent de « protocoles d’enquête » parce qu’ils énoncent les processus à suivre lors d’une enquête du(de la) commissaire. Dans le présent guide, les protocoles d’enquête et les protocoles de plainte sont synonymes.
[15] Michael Di Biase v. City of Vaughan, 2016 ONSC 5620 au para 131 [Di Biase].
[16] Dans son examen d’une disposition similaire d’un protocole de plainte, le tribunal a fait observer qu’un(e) commissaire n’était pas limité(e) aux renseignements fournis par le(la) plaignant(e) : Ibid au para 34.
[17] LRO 1990, chap. M.56.
[18] Les commissaires à l’intégrité peuvent divulguer les renseignements dont la divulgation est exigée dans le cadre d’une instance criminelle; aux fins d’une réunion publique, dans une requête à un(e) juge, ou dans ses motifs publiés dans le cadre d’une enquête relevant de la Loi sur les conflits d’intérêts municipaux; ou sous forme de résumé dans un rapport périodique sur ses activités à la municipalité, en omettant les renseignements confidentiels qui permettraient d’identifier la personne concernée : Loi de 2001 sur les municipalités, LO 2001, chap. 25, par 223.5(2) et (2.3), et 223.6(1) [Loi sur les municipalités].
[19] Di Biase, supra note 15 au para 121.
[20] Ibid aux paras 146–149, citant Syndicat des employés de production du Québec et de l'Acadie c. Canada (Commission canadienne des droits de la personne), 1989 CanLII 44 (CSC), [1989] 2 RCS 879 au para 27; Irvine c. Canada (Commission sur les pratiques restrictives du commerce), 1987 CanLII 81 (CSC), [1987] 1 RCS 181 au para 71.
[21] Di Biase, supra note 15 au para 210.
[22] LO 2009, chap. 33, annexe 6.
[23] Lettre de l’Ombudsman de l’Ontario au conseil de la Ville de Hamilton (12 janvier 2022) dans Ombudsman de l’Ontario, Rapport annuel 2021-2022 (10 août 2022) à la p 27, en ligne.
[24] Villeneuve, supra note 12 au para 20.
[25] Les commissaires à l’intégrité doivent compléter leur enquête dans les 180 jours qui suivent la réception d’une plainte relevant de la LCIM : Loi de 2001 sur les municipalités, supra note 18 au para 223.4.1(14).
[26] Chiarelli v. Ottawa (City of), 2021 ONSC 8256 au para 147.
[27] Ibid au para 151.
[28] Ibid au para 148.
[29] Pour des cas où des membres ont reçu la possibilité de s’adresser au conseil, voir par exemple Villeneuve, supra note 12 au para 49; Kroetsch v. Integrity Commissioner for the City of Hamilton, 2021 ONSC 7982 aux paras 69–72.
[30] L’auteur(e) de la demande aussi dispose de six semaines pour adresser sa requête directement à un(e) juge si le commissaire a terminé son enquête avant le début de la période d’une élection ordinaire : Loi sur les conflits d’intérêts municipaux, supra note 4, par 8(3).
[31] City of Elliot Lake (Integrity Commissioner) v. Patrie, 2023 ONSC 223 au para 82.
[32] Quand c’est possible, nous indiquons le sexe des personnes dont il est question dans les exemples, mais dans certains cas, des pronoms genrés ont été choisis aléatoirement pour protéger l’identité des personnes concernées.