Mémoire au ministère de la Sécurité communautaire et des Services correctionnels — Fichage

Que signifie être détenu?

9Au Canada, les gens ont le droit de circuler librement dans les rues publiques[3]. Les policiers n'ont pas légalement le droit d'interpeller des citoyens. Chaque fois qu’un policier demande à une personne de s’arrêter, celle-ci est libre de continuer son chemin. Par contre, les circonstances changent quand il y a détention, c'est-à-dire quand la liberté de quelqu’un se trouve restreinte, par contrainte ou coercition[4]. Les policiers peuvent légalement détenir une personne s’ils croient, partant de soupçons raisonnables, qu'elle est peut être impliquée dans une infraction criminelle récente ou en cours, ou qu'il existe des motifs raisonnables et probables de l'arrêter[5]. Lefat que des policiers aient l'impression que quelqu’un se conduit de manière suspecte ne constitue pas une raison objective de détention[6]. Quand des personnes sont détenues, elles sont en droit d’être informées des raisons et de consulter un avocat[7].

Que se passe-t-il si la personne accepte de s’arrêter?

10Si quelqu’un coopère volontairement avec les policiers, il n’y a pas détention[8]. Toutefois, les cours ont reconnu qu’il existait des dynamismes sociaux et des déséquilibres de pouvoir, et qu’un individu pouvait parfois se sentir en détention psychologique quand il était arrêté et questionné par la police[9]. Les cours tiennent compte de plusieurs facteurs pour déterminer s’il y a eu détention psychologique, notamment des éléments suivants : la personne a-t-elle raisonnablement perçu qu’elle était retenue pour une enquête ciblée? quelle était la nature de la conduite des policiers (dont les mots employés, le lieu de l’interaction et sa durée), l’âge, la stature physique, l’appartenance à une minorité et le degré de discernement de la personne interrogée[10]?

11Sauf en cas de consentement explicite et éclairé à participer à un contrôle de routine, on peut raisonnablement présumer que bon nombre des personnes arrêtées et questionnées par des policiers vivent une détention psychologique. Une enquête récente auprès des résidents d’un quartier de Toronto, financée par le Toronto Police Services Board, a conclu que 69,5 % des participants soumis à un contrôle de routine ne s’étaient pas sentis libres de quitter les lieux[11].

Quand la détention est-elle arbitraire?

12Une détention, physique ou psychologique, est arbitraire si aucun critère explicite ou implicite ne régit son exercice[12]. Actuellement, les contrôles de routine ne font l’objet d’aucun critère uniforme à l’échelle de la province, et les méthodes employées par les différents services de police s’avèrent souvent officieuses, peu claires, incohérentes. La plus récente politique du Toronto Police Services Board sur les contacts communautaires vise à imposer plus de contrôles à cette pratique, mais elle reste à mettre en œuvre.

13Fondamentalement, un contrôle de routine – sauf s’il constitue une détention autorisée en vertu de la loi actuelle – est une forme de détention arbitraire et illégale.

Exemples de contrôles de routine contradictoires

14À Toronto, où les contrôles de routine, connus localement sous le nom de « fichage », sont utilisés régulièrement depuis des années, les policiers demandent généralement à une personne interpellée qu’elle montre une pièce d’identité, et les renseignements qu’ils consignent incluent son nom, son âge, son sexe, sa race, la couleur de sa peau, son adresse, ses caractères physiques et le nom de ses associés[13]. Bien que le Toronto Police Services Board affirme que cette méthode lui ait permis de conclure avec succès au moins 110 enquêtes importantes[14], aucune preuve tangible ni détails concrets n’ont été communiqués pour étayer cette affirmation. Il ne faut donc pas s’étonner que les contrôles de routine effectués à Toronto aient mené récemment à une contestation constitutionnelle[15].

15La politique de contacts communautaires du Toronto Police Services Board a été modifiée en raison des vives critiques sur les contrôles de routine par les policiers. La nouvelle politique stipule que les individus peuvent uniquement être interpellés et questionnés dans un « objectif valide de sécurité publique », qui comprend le processus d’enquête sur une infraction précise ou une série d’infractions, la prévention d’une infraction précise, ou la nécessité de s’assurer que le sujet du contact communautaire n’est pas en danger[16]. La pleine mise en œuvre de cette politique est dans l’attente de procédures pertinentes, qui relèvent du chef du Service de police de Toronto. Toutefois, cette politique fournit une certaine orientation, indiquant par exemple que la procédure employée doit garantir que les membres de la communauté connaissent dans toute la mesure du possible, en fonction des circonstances, leur droit de quitter les lieux et la raison du contact avec les policiers[17].

16À Ottawa, la procédure officieuse est de faire uniquement des contrôles de routine quand les policiers soupçonnent qu’il y a une activité criminelle. Contrairement au Service de police de Toronto, le Service de police d’Ottawa ne voit pas l’intérêt des contrôles de routine aléatoires. Lors d’un examen récent, ce service a précisé ce qui suit :

Les contrôles de routine aléatoires ne sont pas acceptables et le SPO croit qu’ils mènent à recueillir des renseignements inutiles pour élucider ou prévenir les crimes[18].

17Le Regional Municipality of Peel Police Services Board procède actuellement à un examen public complet des méthodes de contrôles de routine. Les médias ont fait savoir que le Service de police de Peel applique une directive en vertu de laquelle ces contrôles sont permis pour les raisons suivantes:

• Fouiller un suspect ou des suspects, à la suite d’une infraction dans le cadre de laquelle une entrevue de rue pourrait contribuer à identifier les coupables.

• Un secteur identifié d’activités contraires à une loi pénale, provinciale ou municipale.

• La vérification d’individus dans de strictes conditions, relativement à toute ordonnance juridique.

• Des renseignements fournis à des policiers au début de leur quart de travail, au sujet de personnes recherchées, d’incidents et d'enquêtes majeurs, et de données d'alerte issues de l’analyse des tendances d'activités criminelles.

• La détention temporaire d’un conducteur de véhicule pour enquêter sur un crime éventuel ou une infraction à une loi provinciale ou fédérale.

• Un comportement suspect qui peut être considéré comme inhabituel ou sortant de l'ordinaire[19].

18La chef de la Police régionale de Peel a déclaré publiquement que les contrôles de routine effectués par son service n’étaient pas aléatoires, ne ciblaient pas des groupes d’individus particuliers, et que tous les policiers doivent suivre la politique du service[20]. Elle a aussi souligné que l’objectif de ces contrôles est de « consigner les interactions des policiers avec des individus vus dans des circonstances suspectes »[21].

19Fait intéressant à souligner, chacune de ces trois politiques considère que les contrôles de routine surviennent d’une manière qui viole les obligations légales relatives à l'autorisation de la détention. Toutes trois autorisent les policiers à effectuer des contrôles de routine sans avoir un soupçon raisonnable que les personnes interpellées puissent être impliquées dans une activité criminelle récente ou en cours.

La détention peut-elle être autorisée par une réglementation?

20En vertu de l’article 1 de la Charte, le droit à la protection contre une détention arbitraire ne peut être restreint que « par une règle de droit, dans des limites qui soient raisonnables et dont la justification puisse se démontrer dans le cadre d’une société libre et démocratique »[22]. Actuellement, les contrôles de routine ne sont pas une restriction de droit à la Charte, mais ils le seront si la province édicte une réglementation prescrivant les circonstances dans lesquelles ils peuvent être autorisés. Même alors, la réglementation devra survivre à une contestation constitutionnelle. Vu les preuves actuelles, on peut se demander si la justification de cette restriction des libertés civiles pourra se démontrer.

21Pour déterminer la constitutionnalité d’une transgression des droits en vertu de la Charte, les cours tiennent compte des éléments suivants :

1. Importance de l’objectif.

2. Lien rationnel entre la restriction proposée et l’objectif.

3. Le moyen le moins radical a-t-il été utilisé pour parvenir à l’objectif?

4. Proportionnalité : Les effets de la restriction doivent être proportionnels à l’objectif de la restriction des droits[23].
    

22À la lumière de ces considérations, les contrôles de routine ne sont pas conformes aux normes constitutionnelles.

Approche générale : Définir les avantages en tout premier

28En cernant les paramètres de discussion au sujet des contrôles de routine, le Ministère a adopté pour hypothèse que « les contrôles de routine par la police, s'ils sont exécutés dans les règles, constituent un outil nécessaire et important dont la police a besoin pour assurer la sécurité communautaire »[35]. Le but de son exercice de consultation est de parvenir à une norme unique et claire de réglementation qui autorisera cette pratique, tout en respectant les droits et libertés fondamentaux. Le Ministère a l’intention de maintenir les contrôles de routine, mais il espère éviter les critiques liées au caractère aléatoire, à la discrimination et à la victimisation qu'ils suscitent actuellement.

29Je considère que ce postulat est erroné. Avant de rédiger un document de réglementation, le Ministère devrait s’assurer qu’il existe des données objectives, probantes et indépendantes pour montrer que les contrôles de routine donnent des résultats concrets et notables en vue d’élucider et de prévenir les crimes. Il ne devrait pas simplement accepter les protestations subjectives et empiriques de ses partenaires du secteur policier. Toute future réglementation ne survivra à un examen constitutionnel que si le gouvernement peut clairement prouver qu’il existe suffisamment de preuves que l’utilisation de cet outil de police constitue une importante mesure de sécurité pour le public. Actuellement, les preuves en ce sens font défaut, tout simplement.

30Si le Ministère découvre qu’il existe des preuves indépendantes et objectives de justifier l’utilisation des contrôles de routine, il devrait communiquer publiquement les résultats de ses recherches et expliquer pourquoi il est si essentiel de continuer d'appuyer ces méthodes. Justifier cette pratique dans l’ouverture et la transparence devrait lui permettre de renforcer la confiance du public. En revanche, s'il ne définit pas clairement et objectivement les raisons probantes de promouvoir les contrôles de routine, la confiance du public envers cette pratique continuera de s'effriter.

31Le Ministère devrait aussi consulter des experts indépendants en matière de confidentialité, droits de la personne et droit constitutionnel pour garantir que toute réglementation sur les contrôles de routine soit rédigée conformément à la loi, dans un juste équilibre entre l’efficacité du maintien de l’ordre et le respect des droits civils.

32Le Ministère devrait aussi veiller à ce que les contrôles de routine ne soient pas autorisés à titre spéculatif, c'est-à-dire uniquement pour recueillir des données susceptibles d’être utiles à l’avenir. En règle générale, les contrôles de routine devraient être restreints aux situations où ils sont liés à un objectif d’enquête clair et précis.

33En outre, au lieu que chaque policier entre directement les renseignements recueillis lors d’un contrôle de routine dans les bases de données du service de police, un superviseur devrait avoir la responsabilité de les vérifier pour confirmer qu’il y avait une raison d'effectuer ce contrôle de routine et qu’elle était conforme aux exigences de la réglementation.

34J’ai plusieurs recommandations à faire en réponse aux questions du Ministère, en commençant par son approche générale concernant toute réglementation proposée :

Qu’est-ce qu’un contrôle de routine?

35Quand les gens parlent des contrôles de routine, c’est généralement pour évoquer des situations où des policiers ont interpellé et questionné des jeunes et des adultes racialisés (souvent des hommes), qui se trouvaient dans des quartiers de forte criminalité, ou dont la présence paraissait suspecte dans d’autres quartiers. En règle générale, un contrôle de routine ne semble aucunement lié à une enquête criminelle précise, ni même à un objectif valide d’enquête.

36Dans ce contexte, j’ai été surpris de voir l’exemple choisi par le Ministère pour illustrer dans quelles circonstances un contrôle de routine peut se produire :

Des contrôles de routine sont menés par la police afin d’interagir avec des particuliers, dont les activités et la présence dans leurs circonstances générales (p. ex., lieu, heure, comportement, etc.) semblent sortir de l’ordinaire, et de consigner ces interactions. Par exemple, si un agent de police voit une personne apparemment en train de traîner, tard dans la nuit, dans une zone connue pour son nombre fréquent d’introductions par effraction, il doit pouvoir demander à cette personne ce qu'elle fait là et exiger qu’elle lui décline son nom et d’autres renseignements personnels permettant de l’identifier. Ces renseignements pourraient ensuite être saisis dans une base de données policière afin que d’autres policiers soient informés de l’activité suspecte de cette personne et qu’ils puissent la surveiller[36].

37Je trouve ce scénario quelque peu trompeur. Hormis le fait que le vagabondage est en soi une infraction criminelle, on peut imaginer que cette situation factuelle, dans certaines circonstances, puisse mener à un soupçon raisonnable et objectif que l’individu est impliqué dans une infraction criminelle récente ou en cours, justifiant la détention. De toute évidence, l’exemple cité par le Ministère ne reflète pas l’expérience racontée par de nombreuses personnes interpellées par la police et soumises à un contrôle de routine.

38De même, la Police Association of Ontario a récemment rendu publics les résultats d’un sondage en ligne mené auprès de 1 350 personnes sur les contrôles de routine[37]. Ce sondage a conclu que le pourcentage des participants qui appuyaient les contrôles de routine passait de 24 à 40 % quand on leur avait donné des exemples précis. Cependant, les exemples sensationnalistes fournis ne reflétaient guère la réalité des pratiques sujettes aux critiques. Ainsi, l’examen des pneus de la voiture de Russell Williams, condamné pour meurtre, est caractérisé comme un contrôle de routine. Le sondage laisse aussi entendre que les renseignements recueillis lors d’un contrôle de routine ont mené à l’arrestation du tueur en série et délinquant sexuel Paul Bernardo en 1993. L’argument voulant que les criminels notoires échappent à toute attention sans des contrôles de routine est malhonnête et alarmiste. Le fait que, même avec ces exemples exagérés, la majorité des participants au sondage n’ont pas appuyé les contrôles de routine, ou n’avaient pas d’avis à leur sujet, est révélateur.

39Ces exemples, s’ils sont exacts, présentent bien peu de ressemblance avec les expériences réelles partagées publiquement par les victimes de contrôles de routine, durant lesquels celles-ci disent avoir été intimidées et contraintes, souvent dans leur quartier de résidence, sans aucune raison apparente.

40CEn examinant les préoccupations exprimées par les intervenants au sujet des contrôles de routine, j’espère que le Ministère gardera à l’esprit les preuves données par des individus qui ont récemment vécu de tels contrôles personnellement.

Contrôles de routine volontaires

41Dans son document de consultation, le Ministère a laissé entendre que les contrôles de routine pourraient être ainsi définis :

Un contrôle de routine pourrait être défini comme une interaction volontaire entre un agent de police et un membre du public au cours de laquelle l'agent de police demande à la personne de lui fournir des renseignements, qui sont ensuite enregistrés dans une base de données policière.

42Si une interaction avec un policier est complètement volontaire, elle ne constitue pas une détention arbitraire. Cependant, étant donné le droit d’être protégé d’une détention arbitraire et vu la possibilité que les individus se croient en détention psychologique lors d’une interaction avec la police, le recours aux contrôles de routine devrait être clairement circonscrit si cette pratique est autorisée. Toute réglementation devrait uniquement autoriser les contrôles de routine dans des circonstances limitées et précisément définies, conformément à un objectif clair, constitutionnellement justifiable et distinctement exprimé de sécurité publique.

43Les contrôles de routine volontaires sont volontaires uniquement dans la mesure où les personnes qui en font l’objet comprennent pleinement leurs droits, ainsi que les répercussions de leur collaboration avec les requêtes des policiers. Le Ministère devrait s’assurer qu’en vertu de toute réglementation, les policiers aient pour obligation d’obtenir et de consigner le consentement éclairé à un contrôle de routine. En d’autres termes, avant de poser des questions, les policiers devraient être tenus d’aviser les personnes, en langage clair, qu'elles ne sont pas obligées de s’arrêter et de répondre, qu'elles sont en droit de quitter les lieux en tout temps et de refuser de répondre à certaines questions, ou à toutes. Les policiers devraient aussi expliquer quels renseignements seront conservés et quelle utilisation pourrait en être faite. Ces interactions devraient être enregistrées, de préférence en temps réel, grâce à des caméras corporelles.

44Pour minimiser leurs répercussions potentiellement négatives, les contrôles de routine devraient être brefs, objectifs, exempts de confrontation, et s'articuler sur des questions ouvertes et exploratoires posées par les policiers.

45Des directives claires de réglementation devraient aussi être données quant aux renseignements que les policiers peuvent demander durant un contrôle de routine. L'information recueillie devrait être liée à un objectif d’enquête identifiable. Dans les circonstances appropriées, ceci pourrait inclure la collecte de renseignements personnels (nom, date de naissance, adresse). La collecte de renseignements à caractère racial et démographique pourrait aussi contribuer à l’intégrité des contrôles de routine, car ces renseignements pourraient faire l’objet d’une surveillance permettant d’éviter une utilisation inappropriée, faite pour cibler des groupes raciaux ou d'autres groupes identifiables.

46Afin de contrecarrer l’incohérence actuelle des pratiques en vigueur dans la province ainsi que les critiques sur l’étendue des renseignements recueillis lors des contrôles de routine, le Ministère devrait également concevoir un formulaire obligatoire pour ces contrôles, indiquant à quels sujets les policiers sont autorisés à poser des questions. De plus, les policiers devraient être tenus de consigner les raisons de leur contrôle de routine.

47Je recommande donc ce qui suit, quant à la manière dont toute réglementation des contrôles de routine devrait encadrer cette pratique :

Contrôles de routine de mineurs

48Les mineurs sont tout particulièrement vulnérables durant les interactions avec des policiers et ils ont droit à des protections supplémentaires. La Loi sur le système de justice pénale pour les adolescents stipule que ce système met l’accent sur « la prise de mesures procédurales supplémentaires pour leur assurer un traitement équitable et la protection de leurs droits, notamment en ce qui touche leur vie privée »[38]. Un adolescent détenu par la police a le droit de consulter ses parents, un adulte en qui il a confiance et/ou un avocat[39]. Les policiers peuvent certainement détenir et arrêter des adolescents en vertu de la loi actuelle. En revanche, toute réglementation sur les contrôles de routine devrait exempter expressément les personnes de moins de 18 ans de ce processus supplémentaire de collecte des renseignements.

Formation

49Pour garantir une juste application des directives de réglementation, le Ministère devrait superviser l’élaboration d’un programme de formation aux contrôles de routine, au Collège de police de l’Ontario, en mettant l’accent sur l’importance de respecter les libertés et droits individuels, les droits de la personne, ainsi que l'aspect volontaire et les exigences liés à ces contrôles. Comme le Ministère l’a précisé, la formation pourrait aussi porter sur la partialité des méthodes d’identification et sur les compétences en communication interpersonnelle respectueuse.

50De plus, la formation devrait être actualisée régulièrement pour refléter les pratiques exemplaires et l’évolution de la loi. Les responsables des services policiers, à tous niveaux, y compris les hauts dirigeants, devraient être tenus légalement de suivre régulièrement une formation sur les contrôles de routine, et aucun policier ne devrait être autorisé à effectuer un contrôle de routine sans avoir reçu une formation complète.

Garantir la transparence et l’exactitude des renseignements recueillis

51Quiconque a fait l’objet d’un contrôle de routine devrait obtenir un compte rendu de l’interaction, incluant la date, l’heure et les noms des personnes présentes (avec les numéros d’insigne des policiers impliqués), les renseignements recueillis, une explication de la manière dont ils pourraient être utilisés et les conditions de leur conservation. Idéalement, ces renseignements devraient être communiqués sur-le-champ, grâce à une technologie similaire à celle utilisée pour donner des contraventions dans certaines municipalités.

52Les personnes soumises à des contrôles de routine devraient aussi avoir la possibilité de rectifier rapidement toute erreur quant aux renseignements recueillis à leur sujet.

Conservation des dossiers

53Actuellement, les services de police conservent les renseignements recueillis lors des contrôles de routine durant des périodes indéterminées, en prévoyant que ces renseignements puissent devenir utiles par la suite – et ceci selon diverses méthodes locales de gestion des dossiers. Pour garantir le respect de la vie privée et l’intégrité du processus de collecte des renseignements, ainsi que l'uniformité de la conservation des renseignements personnels obtenus lors de tels contrôles, les dossiers devraient être détruits dans un délai court – soit environ sept jours. Les seules exceptions devraient être les situations dans lesquelles il existe une raison continue, précise et valide d’enquête pour justifier la conservation de ces renseignements – et dans de telles circonstances, les raisons devraient être officiellement documentées.

54Quand les renseignements sont conservés pour une raison d’enquête valide, ils devraient aussi faire l’objet d’évaluations régulières afin de garantir que la conservation des données reste justifiée – sinon ils devraient être détruits. Ces dispositions sur la conservation des dossiers devraient supplanter toute réglementation, procédure ou pratique locale de gestion des dossiers.

55Les services de police devraient aussi être tenus de détruire, dans des délais limités, les données obtenues lors de contrôles de routine non conformes aux normes de réglementation.

Surveillance

56Les contrôles de routine soulèvent des préoccupations quant aux aspects juridiques, aux droits de la personne et à la protection de la vie privée, et ils devraient être surveillés de près pour éviter les abus. Les services de police devraient être contraints de conserver des statistiques sur le nombre de contrôles de routine, les circonstances qui les ont motivés, et identifier les caractéristiques personnelles des personnes contrôlées, en particulier les éléments qui pourraient donner des raisons de s’inquiéter quant à un ciblage inapproprié de groupes protégés en vertu du Code des droits de la personne de l’Ontario.

57Des statistiques devraient aussi être gardées sur la conservation de l’information recueillie lors des contrôles de routine et sur les accusations qui en ont résulté, pour pouvoir évaluer par la suite l’efficacité de cet outil de police en matière d'enquêtes. Chaque année, les statistiques devraient être communiquées au Ministère et analysées en vue de discerner des tendances, et l’information devrait être communiquée publiquement. 

58Un organisme de surveillance externe et indépendant devrait aussi être créé, distinct du Bureau du directeur indépendant de l’examen de la police, et spécialisé dans les divers intérêts liés aux contrôles de routine en matière de constitution, de droits de la personne, de maintien de l’ordre et de respect de la vie privée. Cet organisme devrait se voir confier la responsabilité et le pouvoir de procéder à des vérifications et à des examens officiels des services de police, pour garantir le respect des normes, de la formation et de la gestion des dossiers de contrôles de routine. Cet organisme devrait aussi pouvoir répondre aux plaintes individuelles et systémiques sur les contrôles de routine et faire paraître des rapports publics de ses conclusions.

59Les infractions aux exigences de la réglementation sur les contrôles de routine devraient faire l’objet de mesures disciplinaires. L’organisme de surveillance devrait pouvoir conclure à une mauvaise conduite et recommander des mesures disciplinaires à l’encontre des policiers reconnus coupables d’avoir enfreint les règles des contrôles de routine.

60La création d’un organisme de surveillance indépendant et distinct du Ministère et des systèmes existants de plaintes au sujet de la police contribuera à garder la confiance du public envers la crédibilité du processus de surveillance et les services de police en général. À des fins de vérification supplémentaire, ce nouvel organisme devrait relever du mandat du Bureau de l’Ombudsman – tout comme l’Unité des enquêtes spéciales, actuellement.

61Plusieurs dispositifs législatifs prévoient un examen quinquennal, dont la proposition de Loi de 2015 sur la réforme des vérifications de dossiers de police, pour garantir que la loi parvient effectivement à ses objectifs. Il serait utile que la réglementation sur les contrôles de routine fasse l’objet d’une évaluation et d’un examen visant à déterminer si des modifications s’imposent en résultat de son application.

62ar conséquent, mes recommandations à l’égard de la surveillance dans ce secteur sont les suivantes :