Mémoire pour la consultation du ministère de l’Éducation sur la gouvernance des conseils scolaires

Mémoire pour la consultation du ministère de l’Éducation sur la gouvernance des conseils scolaires

Paul Dubé
Ombudsman de l’Ontario

Octobre 2021

 

Introduction : Rôle de l’Ombudsman dans l’amélioration de la gouvernance des conseils scolaires

L’Ombudsman de l’Ontario exerce sa surveillance sur la conduite administrative de plus de 1 000 organismes du secteur public, incluant les 72 conseils scolaires et les 10 administrations scolaires, ainsi que les écoles provinciales et d’application.

Les plaintes sont confidentielles et les examens et les enquêtes officielles de l’Ombudsman sont effectués en privé. Dans le cadre de nos examens et de nos enquêtes sur les plaintes, nous cernons souvent des pratiques exemplaires et faisons des suggestions pour améliorer les processus et renforcer la gouvernance et la responsabilisation locales. La plupart des conseils scolaires trouvent utiles les renseignements que nous leur fournissons, et mettent en œuvre de bon gré des améliorations au palier local.

Depuis que mon Bureau a obtenu un droit de surveillance sur les conseils scolaires le 1er septembre 2015, il a reçu 4 601 plaintes à leur sujet jusqu’à la date du 25 août 2021, dont 198 plaintes liées aux conseils d’administration scolaire. En plus de résoudre les plaintes individuelles, mon Bureau fait des recommandations pour améliorer systématiquement l’administration des conseils scolaires de l’Ontario.

En 2017, mon Bureau a enquêté sur des plaintes concernant le transport scolaire dans les plus grands conseils scolaires de Toronto et il a présenté 42 recommandations d’amélioration[1]. En 2019, mon enquête sur le processus d’examen des installations destinées aux élèves d’un conseil scolaire a donné lieu à 14 recommandations d’amélioration[2]. En ce qui concerne les questions qui relèvent du code de conduite des conseiller(ère)s scolaires, en décembre 2017, mon Bureau a fait des présentations au Ministère sur des propositions visant à renforcer la gouvernance et la responsabilisation des conseils scolaires dans le cadre d’une consultation antérieure. Ces présentations préconisaient la mise en place obligatoire de codes de conduite et de commissaires à l’intégrité, de meilleures procédures de traitement et d’enquête pour les plaintes relatives aux codes de conduite, et de meilleures pratiques de tenue des réunions à huis clos.

La province a mis en œuvre certains de ces changements, incluant des codes de conduite obligatoires, mais mon Bureau continue de recevoir de nombreuses plaintes sur les conseils d’administration scolaire. Depuis décembre 2017, nous avons reçu 126 autres plaintes, dont la plupart portaient précisément sur la conduite de conseiller(ère)s scolaires et sur des préoccupations quant à la façon dont les conseils scolaires enquêtent et imposent des sanctions en cas d’infractions présumées aux codes de conduite.

En voici des exemples :

• Une conseillère scolaire s’est plainte que le commissaire à l’intégrité nommé par le conseil avait ouvert une enquête sur sa conduite, sans avoir d’abord tenté de régler le problème de manière informelle, comme le prévoit le code de conduite du conseil.

• Des candidat(e)s aux élections de conseiller(ère)s se sont plaint(e)s du fait que des titulaires de poste avaient utilisé des ressources du conseil dans le cadre de leur campagne de réélection, et qu’il n’existait pas de processus efficace pour faire respecter les règles contre pareille conduite.

• Un conseiller s’est plaint que certain(e)s membres du conseil d’administration scolaire avaient omis de déclarer un conflit d’intérêts pécuniaires et avaient continué à participer à des discussions à huis clos. Le plaignant a souligné que cela ne relevait pas du mandat du commissaire à l’intégrité nommé, et exigerait qu’un(e) électeur(trice) engage une procédure judiciaire coûteuse en vertu de la Loi sur les conflits d’intérêts municipaux.

• Des membres de la communauté se sont plaint(e)s du fait que des conseiller(ère)s scolaires n’avaient pas divulgué leurs conflits d’intérêts et votaient sur des questions qui les concernaient financièrement. Ceci pouvait inclure, par exemple, des questions de budget et de relations de travail quand un(e) membre de la famille est un(e) enseignant(e) employé(e) par le conseil, ou des votes sur des modifications de délimitation des zones scolaires qui ont des répercussions sur les avoirs immobiliers du(de la) conseiller(ère).

• Des conseiller(ère)s scolaires de trois conseils différents se sont plaint(e)s qu’on leur avait interdit d’assister aux réunions de leur conseil. L’un d’eux s’est plaint que le conseil scolaire n’avait pas respecté la Loi sur l’éducation en l’excluant indéfiniment des réunions du conseil. Les deux autres ont été exclus des réunions pour une période de six mois.

• Un conseiller s’est plaint que l’enquête du conseil sur une plainte relative au code de conduite avait été menée par un sous-comité, plutôt que par une tierce partie neutre, ce qui est laissé à la discrétion du conseil. Un autre conseiller s’est plaint que la tierce partie nommée par le conseil pour enquêter n’avait pas communiqué suffisamment de détails sur la plainte pour inconduite déposée contre lui, ou ne lui avait pas donné l’occasion de participer de manière significative à l’enquête.

• Des parents et des membres de la communauté se sont plaint(e)s de commentaires publics faits par un conseiller scolaire, qui avaient été grandement perçus comme discriminatoires. Les plaignant(e)s ont dit à mon Bureau que le conseil scolaire n’avait pas fait une enquête adéquate sur leurs préoccupations, et que le processus avait manqué de clarté et de transparence. Nous avons suggéré que le conseil scolaire nomme un(e) commissaire à l’intégrité et rende publique la procédure de traitement des plaintes – ce qu’il a fait.

• Des membres de la communauté se sont plaint(e)s du fait que les membres du public ne pouvaient pas déposer de plaintes sur les violations du code de conduite du conseil d’administration scolaire.

À la lumière de ces questions, j’aimerais répertorier les domaines suivants dans lesquels le Ministère pourrait souhaiter fournir des directives supplémentaires aux conseils scolaires, par le biais de lois ou de règlements.

 

Désignation obligatoire de commissaires à l’intégrité

Une conduite éthique dans la prise de décisions est importante pour tous les organismes de gouvernance. Étant donné le rôle spécialisé des conseils scolaires et les répercussions directes de leurs décisions sur l’éducation publique, s’assurer que les conseiller(ère)s rendent des comptes sur leur conduite est une question de bonne gouvernance et d’intérêt public.

En vertu de la Loi sur l’éducation, les conseils scolaires doivent adopter un code de conduite pour les conseiller(ère)s scolaires. La Loi prévoit également certaines dispositions d’application du code de conduite.

Comme le souligne le document de consultation du Ministère, les récentes modifications apportées à la Loi de 2001 sur les municipalités, qui sont entrées en vigueur le 1er mars 2019, exigent que les municipalités élaborent des codes de conduite pour les membres des conseils et des conseils locaux. Les municipalités sont également tenues de nommer des commissaires à l’intégrité ou de s’arranger avec une autre municipalité pour avoir accès aux services d’un(e) commissaire à l’intégrité.

L’obligation de mettre en place des codes de conduite et des commissaires à l’intégrité au palier municipal est née de l’importance d’exiger que les responsables locaux(ales) soient tenu(e)s de rendre des comptes sur leur conduite dans le cadre de leurs fonctions publiques. Il en résulte un système de règlement des différends qui encourage l’examen impartial des questions de conduite des conseiller(ère)s et de conflits d’intérêts. La présence d’un(e) commissaire à l’intégrité permet également aux élu(e)s de demander des avis confidentiels de manière proactive et d’éviter d’enfreindre les règles d’éthique applicables.

Je crois qu’il serait judicieux d’adopter un cadre similaire pour les conseils scolaires en matière de bonne gouvernance. En fait, dans mon Rapport annuel 2020-2021, j’ai souligné que mon Bureau avait suggéré à plusieurs conseils scolaires de retenir les services d’une tierce partie indépendante, à titre de commissaire à l’intégrité pour les conseiller(ère)s scolaires. Un tel processus permet d’éviter toute perception de partialité pouvant survenir quand des conseiller(ère)s scolaires enquêtent sur la conduite d’un(e) de leurs pairs.
 

 

Indépendance et qualifications des commissaires à l’intégrité

L’indépendance est fondamentale pour le rôle d’un(e) commissaire à l’intégrité et contribue à la confiance du public envers le processus.

Par conséquent, les commissaires à l’intégrité ne devraient pas être actuellement ou anciennement des employé(e)s ou des membres du conseil scolaire. Les conseils scolaires devraient éviter de sélectionner des personnes qui fournissent actuellement, ou qui ont fourni précédemment, des services de consultation, des services juridiques ou d’autres services au conseil scolaire. Ces personnes pourraient être perçues comme trop étroitement liées aux intérêts des conseiller(ère)s scolaires.

Afin de renforcer leur indépendance, les commissaires à l’intégrité devraient être nommé(e)s pour une durée déterminée et, durant leur mandat, ne devraient pouvoir être révoqué(e)s par leur conseil d’administration scolaire que pour un motif valable. Cette mesure répond aux préoccupations qui ont été exprimées à mon Bureau à la suite du congédiement d’un commissaire à l’intégrité par son conseil, avant la fin d’une enquête.
 

 

Dans le secteur municipal, mon Bureau a constaté des niveaux très divers de compétences et de connaissances parmi les personnes qui jouent un rôle de commissaires à l’intégrité municipale. Dans certains cas, les commissaires à l’intégrité nommé(e)s connaissaient mal la législation et la jurisprudence applicables, notamment sur le plan de l’équité procédurale. Une formation obligatoire et des normes, -ou une accréditation- professionnelles, pour les commissaires à l’intégrité, pourraient remédier à ce manque d’uniformité, et faire en sorte que les Ontarien(ne)s obtiennent un examen équitable et juste de leurs plaintes, peu importe leur lieu de résidence, et quel conseil scolaire ils(elles) appuient.

Les commissaires à l’intégrité et leurs conseils scolaires tireraient profit de l’instauration de compétences fondamentales pour ce rôle. Des normes professionnelles permettraient également d’accroître la confiance du public envers le cadre de responsabilisation, et seraient utiles lors des examens faits par mon Bureau sur les plaintes concernant des commissaires à l’intégrité.

 

 

Prescrire des sujets pour les codes de conduite

Chacun des 72 conseils scolaires de l’Ontario est tenu d’établir un code de conduite pour les conseiller(ère)s scolaires. Cependant, le contenu et la forme des codes de conduite créés par les conseils scolaires varient à travers la province. Par conséquent, les normes d’éthique qui s’appliquent aux conseiller(ère)s élu(e)s sont inégales et incohérentes. Un comportement couvert par le code de conduite d’un conseil peut ne pas l’être par le code de conduite d’un conseil avoisinant. Cette incohérence mine la confiance du public envers la possibilité de contraindre les élu(e)s à rendre des comptes sur leurs actes.

Le contenu des codes de conduite devrait être normalisé pour répondre à cette préoccupation. Les règlements pris en vertu de la Loi sur les municipalités exigent que les municipalités incluent quatre sujets dans leurs codes de conduite :

• Les dons, les avantages et les frais de représentation.

• La conduite respectueuse, notamment la conduite envers les fonctionnaires et les employés de la municipalité ou du conseil local, selon le cas.

• Les renseignements confidentiels.

• L’utilisation des biens de la municipalité ou du conseil local, selon le cas.

Les conseils scolaires devraient aussi être tenus de traiter ces sujets dans leurs codes de conduite. De plus, ils devraient être tenus d’y inclure des sujets comme la conduite durant les réunions, la conduite envers les membres du public ou dans les médias sociaux, et toute mesure corrective pouvant être recommandée pour remédier à une violation du code.
 

 

Conflits d’intérêts

Mon Bureau a reçu plusieurs plaintes concernant des craintes de conflits d’intérêts dans le processus décisionnel des conseiller(ère)s scolaires, le plus souvent au sujet des examens des installations pour les élèves, des territoires scolaires et des cas où des membres des familles des conseiller(ère)s scolaires sont employé(e)s par le conseil.

En vertu des récentes modifications apportées à la Loi sur les municipalités, les commissaires à l’intégrité municipale sont désormais en droit d’examiner les violations présumées de la Loi sur les conflits d’intérêts municipaux, c’est-à-dire lorsqu’il existe des intérêts pécuniaires. Ce même pouvoir devrait être élargi aux commissaires à l’intégrité des conseils scolaires. Toutefois, des conflits d’intérêts non liés à des intérêts pécuniaires peuvent également exister. Par exemple, un conflit peut survenir quand un(e) décideur(euse) utilise son pouvoir pour influencer une personne en vue d’en retirer un avantage privé. Cette situation peut être traitée comme un problème d’éthique comportementale, soumis au processus d’application défini dans le code de conduite, qui devrait être accessible et encourager un règlement informel dans la mesure du possible.
 

 

 

Adoption d’un protocole de plainte

Dans le mémoire que mon Bureau a présenté récemment au ministère des Affaires municipales et du Logement, nous avons souligné que les codes de conduite créés par les municipalités varient grandement, dans la province, tant sur le plan du contenu que de la forme, tout comme leurs processus et leurs normes d’interprétation et d’application par les commissaires à l’intégrité[3]. Nous avons recommandé que le Ministère aide les municipalités en rendant obligatoire l’adoption d’un protocole de plainte et en prescrivant les sujets que le protocole devrait traiter.

Bon nombre des plaintes que nous recevons au sujet d’agent(e)s de responsabilisation locale portent sur l’adéquation de leurs processus, et pourraient être réglées par l’adoption d’un solide protocole de plainte. Ce processus permettrait de préciser la manière dont les plaintes peuvent être déposées, et comment elles seront examinées, et fournirait des conseils détaillés aux personnes chargées d’enquêter sur les plaintes, afin de garantir l’équité et la cohérence de leurs processus.

Par exemple, un processus de plainte pourrait préciser que les conseiller(ère)s qui font l’objet d’une plainte relative au code de conduite ont le droit d’être interrogé(e)s, et d’examiner et de commenter une version préliminaire d’un rapport qui fait des constats défavorables en vertu du code de conduite. Il pourrait aussi préciser les délais d’examen et d’enquête pour les plaintes.
 

 

Sanctions et mesures correctives

Mon Bureau a reçu des plaintes de conseiller(ère)s scolaires qui avaient fait l’objet de sanctions outrepassant apparemment celles permises par le paragraphe 218.3 (3) de la Loi sur l’éducation. En vertu de ce paragraphe, un conseil scolaire peut imposer une ou plusieurs des sanctions suivantes, si l’un(e) de ses membres a enfreint le code de conduite applicable :

1. Réprimander le membre.

2. Interdire au membre d’assister à la totalité ou à une partie d’une réunion du conseil ou d’une réunion d’un comité du conseil [caractères gras ajoutés].

3. Interdire au membre de siéger à un ou plusieurs comités du conseil, pendant la période précisée par ce dernier.

Bien que la Loi fasse référence à l’exclusion « d’une réunion » pour un(e) membre, nous avons entendu parler du cas d’un conseiller qui avait été exclu des réunions du conseil pour une durée indéfinie, et d’autres conseiller(ère)s exclu(e)s des réunions du conseil pendant six mois. Si l’intention est de permettre aux conseils d’interdire aux conseiller(ère)s d’assister à plusieurs réunions du conseil, ce point devrait être précisé et faire l’objet de limites raisonnables, étant donné les répercussions potentielles sur la capacité des conseiller(ère)s à assumer leurs responsabilités de représentant(e)s élu(e) envers leurs électeur(trice)s.

Proposition 8 : Le Ministère devrait envisager de modifier la Loi pour assurer la cohérence des sanctions appliquées en cas de violations des codes de conduite.

 

Accessibilité du processus de plainte

En vertu de la Loi sur l’éducation, seul(e)s les conseiller(ère)s scolaires peuvent déposer des plaintes en vertu du code de conduite des conseiller(ère)s scolaires d’un conseil. Cette restriction est incluse aux codes de conduite des conseiller(ère)s scolaires qui ont été adoptés par la plupart des conseils scolaires de la province.

Vu l’intérêt légitime du public envers une gouvernance locale responsable et éthique du système d’éducation de la province, les conseils scolaires devraient être tenus d’établir un processus qui permet aux intervenant(e)s en éducation autres que les conseiller(ère)s scolaires de faire part de leurs préoccupations sur la conduite de conseiller(ère)s scolaires. Un meilleur accès à une procédure de plainte sur la conduite des conseiller(ère)s scolaires fournirait un moyen efficace au personnel et au public d’exprimer leurs préoccupations au sujet de leurs représentant(e)s élu(e)s.
 

 

Mon Bureau a connaissance de cas dans le secteur municipal où le public doit payer pour avoir accès aux services d’un(e) commissaire à l’intégrité. L’accès au processus de plainte pour inconduite et aux services d’un(e) commissaire à l’intégrité devrait être gratuit. L’imposition de frais peut constituer un obstacle important à l’application efficace d’un code de conduite, et les membres du public ne devraient rien avoir à payer personnellement pour faire valoir l’intégrité.

 

 

Protection contre les représailles

Les personnes qui déposent des plaintes sur la conduite de conseiller(ère)s scolaires doivent pouvoir le faire librement. Les craintes de représailles pour avoir déposé une plainte, ou pour avoir coopéré à un processus d’application du code de conduite, peuvent nuire à l’efficacité du processus de plainte et avoir un effet négatif sur la confiance envers la gouvernance du système d’éducation publique.
 

 

Résolution informelle des plaintes

S’il est important de disposer d’une procédure formelle d’application du code de conduite, il est tout aussi essentiel de prévoir la possibilité d’une résolution informelle des plaintes sur la conduite de conseiller(ère)s scolaires, même après qu’un processus formel a été entamé.

Dans un cas examiné par mon Bureau, un conseil scolaire avait tenté en vain de régler à l’amiable une plainte pour inconduite. Comme le code de conduite ne prévoyait pas expressément la possibilité d’une résolution informelle, une fois le processus formel entamé, des préoccupations ont été exprimées quant à la pertinence de ces tentatives de résolution informelle. Dans ce cas, mon Bureau a suggéré que le conseil scolaire révise son code de conduite afin d’inclure la possibilité d’une résolution informelle, à tout moment du processus, avec le consentement des parties.

Dans d’autres cas, mon Bureau a reçu des plaintes sur des situations où un code de conduite envisageait une résolution informelle, mais où les plaignant(e)s et les répondant(e)s ne savaient pas précisément s’il s’agissait d’une étape obligatoire du processus, ou si cette option ne serait utilisée que de façon discrétionnaire. Les conseils devraient s’assurer que leurs codes de conduite définissent clairement le processus qui sera suivi pour résoudre les plaintes, et que ce processus est communiqué à toutes les parties afin qu’elles sachent à quoi s’attendre.

La résolution informelle des plaintes devrait être encouragée dans la mesure du possible.
 

 

Autres mécanismes de plaintes

Certaines plaintes sur la conduite d’un(e) conseiller(ère) peuvent relever d’autres mécanismes de plaintes et d’enquêtes disponibles. Par exemple, une allégation de harcèlement ou de discrimination peut être portée à la fois en vertu du code de conduite des conseiller(ère)s et des politiques pertinentes en matière de santé et de sécurité au travail.

Mon Bureau a reçu des plaintes au sujet de commentaires faits par des conseiller(ère)s scolaires lors de réunions du conseil, et dans les médias sociaux, qui ont été perçus comme discriminatoires. Nous avons aussi été contacté(e)s au sujet de plaintes relatives au code de conduite déposées par un conseiller au nom du personnel qui avait exprimé des préoccupations quant à son milieu de travail. Les plaignant(e)s ne savaient pas toujours quel processus était le plus approprié pour communiquer leurs préoccupations, et ne comprenaient pas toujours comment ces processus se recoupaient. Les conseils scolaires devraient revoir leurs codes de conduite pour intégrer la possibilité d’autres processus ou de processus parallèles, selon les circonstances de la plainte.
 

 

Pouvoir discrétionnaire de refuser d’enquêter

Dans le cadre de leur rôle d’agent(e)s indépendant(e)s et impartiaux(ales), les commissaires à l’intégrité doivent disposer du pouvoir discrétionnaire de refuser d’enquêter sur une plainte dans des circonstances précises, par exemple si la plainte est jugée futile ou vexatoire, n’est pas faite de bonne foi, ou est déposée longtemps après les faits qui en sont à l’origine. Le processus de plainte est ainsi protégé contre les abus, et garantit l’utilisation judicieuse des ressources. Ce pouvoir discrétionnaire devrait être inscrit dans le code de conduite, de même que toute exigence procédurale connexe, comme celle de donner par écrit les raisons du refus d’enquêter sur une plainte.

Dans un cas récent examiné par mon Bureau, un ancien conseiller s’est inquiété du fait qu’une plainte en vertu du code de conduite avait été déposée de mauvaise foi, en représailles contre lui pour avoir exprimé des préoccupations concernant la gouvernance. Notre examen de cette plainte est en cours. Cependant, un mécanisme permettant de traiter les abus potentiels du code de conduite des conseiller(ère)s est important, afin de garantir l’intégrité du processus du code de conduite.
 

 

Conclusion

Je suis encouragé par l’engagement du Ministère à poursuivre la consultation sur ces questions de gouvernance des conseils scolaires. Mon personnel se fera un plaisir de communiquer de plus amples renseignements et de répondre aux questions sur ces propositions.

À titre de référence, toutes les propositions faites dans ce mémoire sont compilées ici sous forme de liste.

 

Propositions

                       

Paul Dubé
Ombudsman de l’Ontario


[1] Sur la route du problème, en ligne.
[2] Leçons non apprises, en ligne.
[3] Mémoire au ministère des Affaires municipales et du Logement au sujet de sa consultation : Renforcer la reddition de comptes des membres des conseils municipaux, en ligne.